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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 ② 행정학의 성립



우드로 윌슨은 미국의 28대 대통령입니다. 윌슨은 행정학에 있어서는 아버지나 다름없습니다. 윌슨은 대통령이 되기 전 정치학과 교수로 활동하였는데, 정치학과 교수 시절인 1887년 집필한 행정의 연구(The Study of Administration)’라는 논문을 계기로 행정학이 태동하게 되었기 때문입니다.


이 시기의 미국의 공직 사회는 행정의 무능과 엽관주의(獵官主義)의 이념에 따라 타락한 정당정치의 문제점이 극도로 심각해진 시기였습니다.


여기서 여러분들은 갑자기 왜 미국을 이야기하지?’ 라는 의문을 가지실 수도 있겠습니다. 미국은 행정학에 있어서 매우 중요한 국가입니다. 우리가 앞으로 공부할 행정학은 기본적으로는 미국의 행정학이기 때문입니다. 행정학은 그 역사가 상대적으로 짧고, 현대 행정학의 조류가 미국의 행정학에 기본을 두고 있기 때문에, 수험 행정학도 기본적인 부분은 결국 미국의 행정학을 공부하게 됩니다.


특히, 앞서 말했듯이 수험행정학을 총론, 정책학, 행정조직론, 인사행정론, 재무행정론, 행정환류론과 정보화, 지방행정론의 일곱 파트로 구분할 때, 총론과 정책학 부분은 사실 상 거의 미국의 행정학이라고 해도 과언이 아닙니다.


물론, 조직행정론이나 인사행정론, 재무행정론, 지방행정론도 상당히 많은 부분은 미국의 행정학의 영향을 받았으나, 그 조직, 인사, 재무, 지방행정의 개별적 내용(이렇게 개별적 내용을 학문적 용어로는 각론(各論)‘이라고 합니다)을 다루는 성격 상 우리나라 행정의 조직, 인사, 재무 및 지방행정의 내용도 많이 다루게 되거든요. 하지만, 그 기반이 되는 총론(개별적 내용의 바탕이 되는 전체적 내용을 뜻합니다)은 미국 행정학의 내용을 공부하지 않을 수 없습니다.


어쨌든, 다시 본론으로 돌아와서 그래서 이 시기(1800년대 후반)의 이러한 미국 공직 사회의 문제를 해결하기 위한 여러 방안 중 하나로 행정이 정치에서 독립하는 것이 제기 되었습니다. 이 계기의 결정적인 사건은 앞서 잠시 언급한 엽관주의(獵官主義)’의 문제점이 크게 부각된 점입니다.


엽관주의의 은 수렵, 즉 사냥을 의미하는 이며, ‘은 관직을 뜻합니다. , 관직을 사냥의 대가로 보았다는 거죠. 사냥꾼은 사냥을 통해 많은 사냥감을 획득 하듯이, 관직도 선거를 통해 이긴 자가 그 사냥감을 가져가는 것과 마찬가지로 획득할 수 있다고 본 사상입니다.


이 엽관주의는 원래 미국 성립 시부터 기본적인 이념이었습니다. 대통령 선거에서 승리한 대통령이 자신을 지지해준 자신과 같은 정파성을 보유한 부하들에게 관직을 나눠주는 것이죠. 그러다가 미국의 5대 대통령인 먼로(James monroe 재임기간 1817.3.~1825.3.)는 공식적으로 ‘4년 임기법이라는 것을 제정해서 엽관주의를 아예 법제화 해버립니다.


이후 7대 대통령인 잭슨 대통령 시기, 엽관주의는 극에 달합니다. 이 잭슨 대통령은 여러분들이 꼭 기억해 두셔야 하는 대통령입니다. 엽관주의자 하면, 잭슨 대통령, 잭슨 대통령 하면 엽관주의자, 미국에서는 엽관주의적 민주주의를 잭슨 식 민주주의라고 표현하기도 합니다.


잭슨 대통령은 관직을 미국 남동부 출신 귀족들끼리 돌아가면서 다 해먹는다고 생각했고, 그에 대한 반감이 극심한 사람이었습니다.


그래서 잭슨 대통령은 이런 말도 했습니다. ‘나는 공직이란 것은 보통의 능력을 가지고 있는 사람이라면 누구나 할 수 있는 일이라고 생각 합니다. 따라서 소수의 사람이 공직의 자리를 계속 차지하고 있어서 생기는 부작용은 공직의 잦은 교체에 따른 부작용 보다 훨씬 크다고 생각합니다.’


이번 칼럼에서는 미국 행정학의 아버지인 우드로 윌슨에서 엽관주의까지 살펴보았습니다. 다음 시간에는 엽관주의 이후의 행정학의 시대적 흐름을 함께 공부해보도록 하겠습니다.