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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 - 행정학의 시대적 흐름

② 통치기능론

(지난 호에 이어) 이러한 행정관리론적 입장은 1929년 경제대공황 상태가 발생하면서 퇴조하게 됩니다. 공황이란 쉽게 이야기하면 공포와 당황이라고 볼 수 있습니다. 대공황이니까 경제가 엄청난 공포와 당황스러운 사태에 빠졌다고 볼 수 있습니다. 미국에서 촉발된 공황 상태는 곧 세계 경제 전체에 영향을 미치게 됩니다.


이 경제대공황은 기본적으로 자유주의자들이 이야기한 시장은 가만히 놔두면 알아서 작동하는 것이라는 논리가 박살났다고 요약할 수 있습니다.


, 경영의 능률성을 강조하고 시장은 가만히 놔두면 보이지 않는 손에 의하여 정상적으로 기능한다는 시장에의 믿음이 경제대공황을 겪으면서 무너진 것이죠. 시장(국가 경제)에 정부가 개입하지 않고 가만히 놔두었더니, 빈익빈부익부 현상은 심화되고, 독과점은 만연했으며, 불공정한 경쟁 등이 계속 나타나게 되었습니다. 이것을 시장이 잘못되었다 라는 뜻으로 시장실패현상이라고 합니다.


이러한 사회전반의 흐름에 따라, 행정학계에서도 행정이 정치로부터 독립하여 가치판단을 배제한 후 관리에만 집중하는 형태는 문제가 있다고 생각하게 됩니다. 그 결과, ‘행정이 적극적으로 국가에 개입하는 등의 활동을 하여야 한다,’ 다르게 말하자면 통치의 기능을 하여야 한다.’라는 통치 기능론적 입장이 대두 합니다.


통치란 곧 정치며, 정치는 가치판단이 개입된 작용이고, 행정의 본질은 정치와 다르지 않다는 이 입장은 정치행정일원론이라고 할 수 있으며, 정치와 행정이 결국 하나라는 것은 행정과 경영(경영이란 사기업을 관리하는 활동, 즉 행정이므로, 다른 말로는 사행정(私行政)이라고도 합니다)은 다른 작용이다라는 입장이므로 공사행정이원론이라고 합니다.


여기서 우리가 알 수 있는 것은, 행정이 정치와 유사하다는 시각은 곧, 행정은 경영과는 다른 활동이라는 시각이므로, ‘정치행정일원론적 시각은 공사행정이원론적 시각과 논리필연적으로 같은 말이 됩니다.


반대로 정치와 행정이 다르다는 입장인 앞서 본 행정관리론은 정치행정이원론적 입장이므로 공사행정일원론적 입장이 됩니다. 이렇게 행정이 곧 정치적 역할을 해야 한다는 입장은 1930~1940년대 미국 행정학계의 주류적 생각이었습니다.


또한, 이 시기에는 귤릭과 어윅으로 대표되는 학자들이 행정에는 특별한 원리가 있다는 이론을 들고 나옵니다. 이 이론은 원리접근법이라고도 하는데요, 원리접근법의 가장 대표적인 행정원리의 사례로는 최고관리층의 가장 능률적인 행정원리 ‘POSDCoRB(기획, 조직, 인사, 지휘, 조정, 보고, 예산)’, 행정의 전문화의 원리(행정은 전문적으로 분화되어서 이루어져야 한다), 명령통일의 원리(행정 조직 내의 명령은 한 사람에게서 나와야 한다) 등이 있습니다.


다시 이야기하지만, 이상과 같은 이론들은 기본적으로 행정의 정치성을 강조하는 정치행정일원론적 입장입니다.