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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 - 행정행태론



2차 세계대전을 거치며 미국과 유럽 간 학문교류가 활발해지면서 당시 세계적으로 유행하던 행태주의를 행정학에 도입하려는 시도가 나타났습니다. 행태주의는 관찰과 증명이 가능한 인간의 행동 등 객관적인 사실만을 연구대상으로 하는 실증적(‘제로 명이 가능한)이고 과학적 연구방법인데 이 행태주의를 행정학 이론에 도입하여 행정행태론을 정립한 학자는 사이먼(Simon)입니다. 사이먼은 법칙발견과 과학적인 연구의 필요성을 강력하게 주장했습니다.


Simon은 경험적 이론(보거나 듣는 등 실제 경험을 통해 옳고 그름을 명확히 입증할 수 있는 이론)만이 과학적이라고 보았습니다. 행정학도 자연과학의 연구방법처럼 연구주제에서 가치는 분리하고 검증가능한 사실만을 객관적 수치로 연구해야 한다는 것입니다.


그는 저서 행정행태론에서 귤릭이 주장한 POSDCoRB와 같은 원리주의 연구들은 입증되지 않은 것으로, 과학성이 결여되어 있으므로 연구라기 보다는 격언에 가깝다며 신랄하게 비판하였습니다.


행정행태론은 인간관계론에서도 영향을 받았습니다. 인간관계론은 인간을 기계처럼 취급하여 인간의 심리적 요인을 고려하지 못하여 비인간적이라는 비판을 받는 과학적관리론에 대한 반발로 등장한 이론으로 호손공장 실험을 통해 태동하게 되었습니다.


호손공장 실험은 본래 과학적관리론을 입증하기 위한 실험이었습니다. 공장의 조명을 어둡게 하면 생산성이 낮아질 것이라고 예상했지만 근로자들은 어두운 조명에서도 높은 생산성을 보였습니다. 이것은 근로자들이 자신들이 실험대상이라는 사실을 의식하면서 더 열심히 작업했기 때문이었습니다


이 과정에서 서로를 격려하는 근로자들의 끈끈한 인간관계가 업무능률을 향상시키는데 영향을 미쳤다는 사실을 발견하게 됩니다. 호손공장에는 공식적인 관리자는 아니지만 왕언니격의 비공식적리더가 있었고 여공(女工)들은 그녀를 중심으로 똘똘 뭉쳐있었던 것입니다.


이 실험을 통해 경제적인 보상이나 물적요인보다도 감정, 유대감, 인간관계 등 심리적 요인이 생산성 향상에 더 큰 영향을 미친다는 인간관계론이 탄생하게 됩니다.


인간관계론의 영향을 받은 행정행태론은 행정 그 자체보다 과학적·심리학적 연구에 초점을 두고 있습니다. 인간의 심리를 중시한다고 해서 인간의 내면을 깊이 있게 연구하거나 인간존중 등 고차원적인 가치를 추구하는 이론은 아닙니다. 다만, 심리적인 원인 때문에 인간이 보이는 행동태도에 관심을 기울일 뿐입니다. , ‘가치보다는 겉으로 드러나 관찰할 수 있는 외형적인 행태에 관심을 가지는 이론으로서 과학적인 연구를 중시하는 이론입니다.


행정행태론은 행정학의 과학화에 기여했다는 긍정적인 평가를 받습니다.


하지만 행정학의 연구대상에서 과학적 검증이 불가능한 가치는 연구대상에서 제외하고 관찰가능한 사실에만 한정했다는 점에서 행정관리론과 유사한 정치행정이원론적 시각입니다. 이 때문에 가치를 빼놓음으로써 사회문제를 해결하지는 못한다는 비판을 받습니다. 어떠한 사회문제에 대해서 옳다’, ‘그르다를 판단해야 해결을 위한 노력을 할 수 있을 테니까요.


또한 권력’, ‘민주성’, ‘가치관등의 행정현상은 계량화하기 곤란하므로 과학적 연구가 불가능합니다. 그렇다고 행정현상에서 매우 중요한 현상들을 계량화가 어렵다는 이유로 다 빼놓고 연구한다면 그 행정학은 자칫하면 무의미한 연구로 전락할 위험이 있습니다. 그 결과 행정학의 정체성 위기를 초래했다는 비판도 받습니다.