• 흐림동두천 10.1℃
  • 구름많음강릉 15.6℃
  • 연무서울 11.0℃
  • 연무대전 13.7℃
  • 구름많음대구 13.8℃
  • 구름조금울산 16.1℃
  • 연무광주 15.3℃
  • 맑음부산 18.4℃
  • 구름조금고창 14.9℃
  • 맑음제주 16.1℃
  • 구름많음강화 12.9℃
  • 구름많음보은 13.5℃
  • 맑음금산 13.1℃
  • 맑음강진군 16.4℃
  • 구름많음경주시 16.1℃
  • 맑음거제 16.8℃
기상청 제공

[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 - 공공선택론

시장실패 교정을 위해 정부가 개입하는 것을 당연시 하던 시기에 신자유주의의 영향을 받은 공공선택론은 시장주의에 입각하여 정부실패의 가능성을 제기했습니다. 공공선택론은 비시장적 의사결정의 경제학적 연구로 정치학에 경제학을 응용한 이론입니다. 공공부문의 정치적 의사결정은 시장적 의사결정은 아니지만 시장매커니즘에서와 같은 합리적 선택이 이루어진다고 본 것입니다.


경제학처럼 인간을 합리적·이기적 인간으로 파악하면서 정부를 공공재의 생산자로, 시민을 공공재의 소비자로 간주하는 것이 공공선택론의 기본 가정입니다. 정부는 시장의 생산자처럼 경쟁을 통해 서비스를 공급하고 소비자는 개인의 이익을 최대화하기 위해 행동하는 합리적이고 이기적인 경제인입니다


이전의 행정학이 정책결정자들이 공익을 위해 노력한다는 것을 전제로 어떤 노력을 통해 공익을 실현할지, 실현해야 할 공익은 무엇인지 등을 고민하는 것이었다면 공공선택론은 소비자인 시민들뿐만 아니라 정책의 결정자들 역시 개인의 이익을 최대화하기 위해 노력하는 합리적·이기적 경제인으로 전제합니다. 정치인들은 공익을 위해서가 아니라 더 많은 표를 얻기 위해 행동하는 것이죠.


대표적인 공공선택론 학자인 뷰캐넌(Buchanan)과 털록(Tullock)의 비용극소화모형을 제시했습니다. 비용극소화모형은 모든 행위자들이 이기적·합리적 인간이라면 가장 바람직한 정책결정은 정책결정에 소요되는 비용을 극소화시키는 것이라고 보고 비용을 극소화하기 위한 적정참여자의 수를 찾으려는 모형입니다


물론 민주적인 정책결정을 위해 전 국민이 참여하는 의사결정이 가장 가치 있는 것이지만 정책결정 참여자가 많아지면 협상비용이 증가한다는 문제가 발생합니다. 생각과 이해관계와 다른 수많은 사람들이 협상을 하려고 한다면 조정하고 협상해야 하는 것도 많아지기 때문입니다


그렇다고 정책결정에 적은 사람들이 참여하는 것이 효율적인 것도 아닙니다. 정책결정에 참여하는 사람이 적으면 정책결정과정에서 협상비용이 감소할지는 모르나 정책을 집행할 때 이해관계자들을 설득하는 비용이 증가합니다. 결론적으로 정책을 결정하는 과정에서 소요되는 비용과 정책을 집행하는 과정에서 소요되는 비용의 합을 최소로 하는 참여자 수에서 정책결정이 이루어집니다.


또 다른 공공선택론자인 여성학자 오스트롬(Ostrom)은 저서 미국 행정학의 지적 위기를 통해 계층제적 관료제를 비판하고 권력이 집중되면 부패하고 남용되기 쉽다며 권한의 분산을 주장하였고 독점으로 인한 비효율을 막기 위해 관할권의 중첩을 제시하였습니다. 또한 단순히 금전적인 능률성이 아니라 소비자의 다양한 선호를 고려하는 사회적 능률성을 강조하였습니다.


오스트롬은 바람직한 민주행정 모형으로 다중공공관료제를 제시했는데 권한의 분산과 관할권의 중첩을 특징으로 합니다. 공공기관은 공공서비스를 경쟁적으로 공급하고 시민의 선택권을 존중하여 민주성이 높아지고 행정의 시민의 요구에 더 잘 부응하게 된다고 보았습니다.


이러한 방식은 모두 시장의 방식을 행정에 도입한 것으로 볼 수 있습니다한편, 니스카넨(Niskanen)이 제시한 예산극대화 모형은 관료들의 행태를 경제학을 응용하여 설명한 이론입니다. 예산을 투입하면 편익이 증가하지만 필요 이상으로 투입하면 증가하는 편익이 점점 줄어들다가 최후에는 더 이상 편익이 증가하지 않습니다. 들어가는 비용에 비해서 증가하는 편익이 적어지면 예산을 더 이상 투입하지 않는 것이 공익을 극대화 하는 것이고 공익을 극대화해야 표를 얻을 수 있는 정치인은 이 지점까지 생산하는 것이 최적이라고 생각합니다


하지만 관료는 공익보다 자신이 속한 부서의 이익을 추구하는 합리적 경제인이기 때문에 더 많은 예산을 받기 위해 이보다 더 많이 생산해야 한다고 부풀려 과잉공급이 발생하고 이러한 과잉공급은 정부실패의 원인으로 지적 됩니다.


그리고 다운스(Downs)는 투표자의 행태를 경제학을 통해 설명한 중위투표자 모형을 제시했습니다. 다수결 투표제에서 정당이 집권하려면 다수의 표를 얻어야 합니다. 그런대 투표자들의 선호는 양 극단보다는 중간에 집중되어 있어 정당들이 표를 많이 얻기 위해 중간층을 위한 정책을 내놓는 경향이 있습니다. , 정치의 핵심인 선거에서도 실제 정치적 이념이 중요하다기보다, 시장에서의 합리적 경제인처럼 표 획득의 극대화를 도모한다는 것이죠.