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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 – 정부규모에 대한 학자들의 주장①

정부 규모와 공공재의 공급량 등 공공부문에 대해서는 과도하게 팽창한다는 주장과 오히려 부족하다는 주장이 모두 존재합니다. 정부 규모에 대한 가설들은 경제학자들이 경제학적 시각에서 주장한 것이 대부분입니다. 공공재에 대한 수요(소비하고자 하는 욕구)’가 증가하면 그에 맞추어 공공재의 공급이 증가해 정부 규모가 팽창한다고 보거나, 반대로 공공재에 대한 수요가 충분하지 못해 공급도 충분히 이루어지지 않는다고 보는 등 경제학적 개념을 정부규모 팽창 및 축소에 적용한 것입니다.

 

정부 기능의 팽창(공공재의 과다공급설)

공공부문이 팽창한다고 보고 그 요인을 제시한 것은 바그너의 법칙’, 피콕과 와이즈만의 전위효과 가설’, ‘보몰효과’, 니스카넌의 예산 극대화 모형’, ‘파킨슨의 법칙’, 뷰캐넌의 리바이어던가설등이 있습니다.

 

경제학자인 바그너(Wagner)은 공공재가 소득 탄력적 수요를 가진다는 점에 주목했습니다. 소득이 높아질수록 공공재가 있어야 하는 국민들의 욕구가 더 많이 증가한다는 것입니다. 따라서 사회가 발전하고 소득이 높아짐에 따라 공공재를 확충하기 위한 정부지출이 더 많이 필요하게 됩니다. 이것을 바그너의 법칙이라고 합니다.

 

피콕(Peacock)과 와이즈만(Wiseman)은 전위효과와 대체효과로 인해 정부 기능이 팽창한다고 주장했습니다.

 

전쟁 등 큰 위기가 닥쳤을 때는 세금부담이 증가하더라도 불만하거나 거부하는 사람이 거의 없습니다. 불안감이 큰 위기상황에는 세금부담이 커지더라도 어서 위기상황에서 탈출하는 것이 더 중요하다고 생각하기 때문입니다. 이러한 이유로 쟁과 기 시에 세금부담이 커지는 것을 전위효과라고 합니다.

 

그런데 한번 오른 세금을 다시 깎아주는 경우는 매우 드물죠. 세금을 올리려면 국민들의 저항에 맞닥뜨려야 하지만 이미 올라간 세금을 내리지 않는다고 해서 크게 저항하는 사람은 없습니다. 국가입장에서는 큰 저항 없이 재정수입을 충분히 얻을 수 있는데 굳이 세금을 감면해줄 필요가 없는 것이죠. 이러한 이유로 위기상황이 끝났음에도 세금은 줄어들지 않고 남는 세금은 새로운 사업을 추진하는 데 이용되어 민간지출을 대체하게 됩니다. 이러한 현상을 대체효과라고 합니다.

 

보몰(W. Baumol)은 행정 부문의 노동집약적 성격이 생산성 저하를 가져올 수밖에 없다고 보았습니다. 노동집약적이라는 것은 생산요소 중에서 기술이나 자본보다는 주로 노동력에 의존하여 생산한다는 것입니다.

 

노동력에 지급하는 비용인 임금은 생산성 증가여부와 크게 상관없이 시간이 지남에 따라 지속해서 증가하는 특성을 가집니다. 직접적 상품을 생산하는 제조업은 기술이 발전함에 따라 기계 자동화로 인력감축이 가능하고 임금이 증가하더라도 전체 인건비는 점점 줄어듭니다. 하지만 노동집약적인 행정부문은 자동화할 수 있는 영역이 아니므로 생산성 향상에 비해 인건비가 더 빨리 늘어나게 됩니다. 이렇게 비용은 절감되지 않아 정부지출은 점점 증가하고 사회전체 경쟁력을 저하시키는 현상을 보몰효과라고 합니다.

 

니스카넨(W.Niskanen)은 관료들이 공익보다는 자신의 부서이익을 챙기기 위해 예산을 과도하게 받아내려고 하면서 낭비가 발생하고 정부규모가 팽창된다는 예산극대화모형을 제시했습니다. 정부실패의 원인 중 내부성을 지적한 것이죠.

 

파킨슨(Parkinson)이 주장한 파킨슨의 법칙은 공공부문뿐만 아니라 사기업 등 모든 관료제 조직에 적용될 수 있습니다. 파킨슨은 업무량 증가와 공무원 수의 증가가 아무런 관련이 없다는 것을 통계적으로 증명했습니다. 파킨슨의 법칙은 정부 인력이 업무량과 관계없이 과도하게 팽창된다는 법칙입니다. 직원의 수가 증가하는 근거로는 부하배증의 법칙업무배증의 법칙의 두 가지를 제시했습니다.

 

부하배증의 법칙은 공무원이 일이 많을 때 동료와 일을 나누기보다는 부하를 더 뽑고 싶어 한다는 법칙입니다. 승진에 있어서 경쟁자인 동료와 일을 나누는 것을 꺼리게 되고 부하가 많아지면 상급공무원으로 출세에도 유리하기 때문입니다.

 

그런데 부하가 늘어나면 부하에게 업무를 지시하고 감독하고, 보고받고, 결재하는 등의 업무

가 새롭게 생겨납니다. 이러한 현상을 업무배증의 법칙이라고 합니다.

 

다음 주에 계속