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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 - 행정의 가치와 이념 ⑤

행정의 수단적 가치

행정의 본질적 가치가 행정이 추구하는 목적 그 자체인 가치라면 행정의 수단적 가치는 행정의 본질적 가치를 구현하기 위한 수단이 되는 가치를 말합니다.

 

행정의 수단적 가치는 합법성, 능률성, 효과성, 생산성, 민주성, 합리성, 가외성 등이 있습니다. 먼저 합법성에 대해서 알아보겠습니다. 합법성은 행정이 법에 근거를 두고 법의 테두리 안에서 집행되어야 한다는 것입니다. 그 내용은 법률의 법규창조력, 법률우위, 법률유보가 있습니다.


법률의 법규창조력은 국민의 권리와 의무에 관한 새로운 규율을 정하는 것이 국민의 대표기관인 의회가 입법과정을 거쳐 만든 법률의 형식으로만 가능하다는 것입니다. 오늘날에는 의회에서 제정되는 법률만이 아니라 행정부가 제정한 행정입법(대통령령, 총리령, 부령 등)이 증가하고 행정입법에 의해서도 국민의 자유와 권리에 관하여 규율하는 법규가 제정되고 있습니다. 하지만 이 경우에도 법률에서 구체적인 범위를 정하여 위임한 경우에만 제정할 수 있습니다.


법률우위는 행정이 법률에 위반되는 행위를 해서는 안 된다는 것입니다. 이에 반해 법률유보는 단순히 법률에 위반되지 않으면 된다는 것을 넘어서 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 행정작용은 법률에 근거를 두고 법률의 규정에 따라 이루어져야 한다는 것으로 법률우위에 비해 더 적극적인 성격입니다.

다음으로 능률성을 보겠습니다. 능률성은 최소의 비용으로 최대의 산출을 얻고자 하는 것으로서 기계적 능률과 사회적 능률로 구분됩니다.


기계적 능률은 숫자로 나타낼 수 있는 양을 중시하는 개념입니다. 투입대비 산출비율을 최대로 하는 것으로 쉽게 이야기 하면 적게 넣고 많이 뽑아내자는 것입니다. 하지만 기계적 능률성 개념은 인간을 기계처럼 생각한다는 비판을 받게 됩니다. 이러한 비판에 따라 등장한 것이 사회적 능률성입니다.


사회적 능률은 많은 양보다는 숫자로 나타낼 수 없는 인간적 요소를 중요시하는 개념입니다. 기계적 능률성과 달리 사회목적의 실현, 구성원의 만족도 인간가치의 실현 등을 중시하는 개념으로 민주성으로 이해되기도 합니다.


이어서 살펴볼 수단적 가치는 효과성입니다. 효과성은 능률성에서 한 단계 발전한 개념으로 능률성이 산출에만 관심을 가졌다면 효과성은 이 산출이 실제로 목표의 달성에 얼마나 기여하였는지 그 목표달성도에 관심을 가지는 개념입니다.


QuinnRohrbaugh는 누가 어떤 목적을 추구하는지에 따라서 효과성 평가유형을 구분하였습니다. 기준은 외부적인 조직구조 자체 또는 조직구조 내부의 인간 중 어떤 것을 중시하느냐와 통제와 유연성·신축성 중 어떤 것을 중시하느냐 입니다.

 

먼저 조직과 통제를 중시하는 합리목표모형은 생산성과 능률성을 추구하는 모형으로 계획을 잘 세우고 목표를 명확하게 설정·평가함으로써 효과성을 높일 수 있다는 모형입니다.

 

내부과정모형은 합리목표모형과 마찬가지로 통제중심적인 모형이지만 조직보다는 인간을 중시하는 모형입니다. 이모형에서는 정보관리와 의사소통을 통하여 효과성이 증대된다고 봅니다.

인간관계모형은 인간을 중시하면서 유연성을 추구하는 모형으로 구성원의 사기와 응집성을 통하여 효과성이 증대된다고 봅니다.

 

개방체제모형은 유연성을 추구하지만 인간보다는 조직을 중시하는 모형으로 유연성과 신속성을 통해 효과성을 확보하려고 합니다.


QuinnCameron은 조직의 성장단계에 따라 적용될 수 있는 조직효과성모형이 다르다고 보았습니다. 혁신과 창의성이 필요한 창업단계에서는 개방체제 모형이, 어느 정도 성장하여 공동체를 구성해야하는 공동체 단계에서는 인간관계 모형이, 더 큰 조직이 되어 규칙과 절차를 만들어야 하는 공식화 단계에서는 내부과정모형이나 합리목표모형이, 조직의 변화와 성장을 도모해야 하는 정교화단계에서는 다시 개방체제 모형이 각각 적합하다고 보았습니다.




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