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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 - 행정의 가치와 이념 ⑥

이번 칼럼에서는 행정의 수단적 가치 중 생산성과 민주성, 가외성에 대해서 알아보도록 하겠습니다.

 

생산성은 투입 대비 산출을 극대화하는 능률성과 목표달성도를 의미하는 효과성을 합한 개념입니다. , 투입 대비 산출을 극대화하면서도 그 산출이 주어진 목표를 얼마나 달성했는가를 나타내는 것으로 작고 효율적인 정부를 추구한 신공공관리론에서 강조된 가치입니다.

 

이전 칼럼의 정부실패와 정부규모에 대한 학자들의 주장에서 살펴본 대로 행정부문은 노동집약적 성격, 비용과 수익의 절연, 행정의 독점성, 파생적 외부효과의 존재 등으로 인해 생산성이 낮습니다. 또한 단순히 매출이나 이윤을 계산하면 생산성을 측정할 수 있는 민간부문의 사기업과는 다르게 행정부문은 그 특성상 생산성을 측정하기도 어렵습니다. 그래서 신공공관리론은 이러한 문제점을 개선하기 위해 수익자 부담원칙 강화, 규제완화, 성과관리 등의 전략을 주장했던 것입니다.

 

민주성은 행정조직 내외에서 인간적 가치의 구현 정도입니다. 민주주의 국가인 우리나라에서 민주성을 크게 강조하기 때문에 우리는 민주성이 최종적으로 이루어야 하며 추구하는 것만으로도 가치가 있는 아주 본질적 가치라고 생각하기 쉽습니다.

 

그러나 민주성은 행정의 수단적 가치에 해당합니다. 대외적 민주성은 국민의 의사와 요구를 행정에 반영하여 국민에게 책임을 지는 것을 의미하고 대내적 민주성은 행정조직 내에서 공무원 개개인의 인간적 가치를 존중하고 자아실현을 할 수 있는 조직을 구현하는 것을 말합니다.

 

민주성은 능률성과 충돌하지만 이 두 가지를 조화시키는 것이 행정의 궁극적 목표라고 할 수 있습니다. 또한 기계적 능률성이 아닌 사회적 능률성 측면에서 보면 능률성과 민주성은 충돌하기보다는 오히려 보완하는 관계가 되며, 같은 개념으로 보기도 합니다.

 

가외성은 남는 것’, ‘여분이라고 생각하시면 됩니다. 최소비용으로 최대 산출을 내는 것을 의미하는 능률성의 측면에서 보면 꼭 필요한 것 외에 여분을 두는 것이 낭비라고 생각할 수 있지만 불확실한 상황에 대비하기 위해서는 여분이 필요한 것입니다. 가외성의 구성요소는 중첩성, 반복성, 동등잠재력이 있습니다.

 

중첩성은 어떤 기능을 여러 기관이 협력해서 수행하는 것을 말합니다. 재난발생 시 지방자치단체, 행정안전부, 환경부, 국토교통부 등이 공조하는 것을 생각하시면 됩니다. 반복성은 동일한 기능을 여러 기관들이 각각 독립적으로 수행하는 것을 말합니다.

 

미국이 정보기관을 하나로 두지 않고 CIAFBI를 두어 독립적으로 정보활동을 담당하도록 하는 것을 생각하시면 됩니다. 동등잠재력은 주된 조직의 기능이 작동하지 않을 때를 대비하여 보조적 기관이 보조기능을 하도록 하는 것입니다. 중복성이라고도 합니다.

 

대통령이 궐위되거나 사고로 국무를 수행할 수 없을 때 국무총리가 권한을 대행하도록 하는 것을 생각하시면 됩니다. 이 외에도 상급자로 올라가면서 순차적으로 내부결재를 하도록 하는 품의제나 대통령의 법률안 거부권, 법원의 3심제도 등도 가외성의 사례에 해당합니다. 하급자, 국회, 1심법원이 잘못된 판단을 하더라도 상급자가, 대통령, 상급법원이 다시 판단할 수 있도록 하는 것입니다


가외성은 불확실한 상황에 대처할 수 있도록 하여 안정성이 증진시키지만 여분을 너무 많이 두면 낭비, 기능중복이 생길 수 있습니다. 또한 담당기관들이 서로의 권한을 주장하며 충돌하거나 책임을 다른 기관에 전가시키는 문제점이 발생하기도 합니다.




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