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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 - 정책과정의 참여자

정책과정의 참여자는 크게 공식적 참여자와 비공식적 참여자로 나눌 수 있습니다. 그리고 공식적 참여자는 중앙에서의 참여자와 지방에서의 참여자로 나눌 수 있습니다.

 

중앙에서의 공식적 참여자는 행정부, 입법부, 사법부가 있습니다. 우리가 통상적으로 국가의 3권 분립을 말할 때 입법부ᐧ사법부ᐧ행정부의 순서로 말하는데 이는 권력분립이라는 제도 자체가 국가권력으로부터 국민의 자유와 권리를 보장하려는 것이기 때문에 국민의 대표기관인 입법부가 강조되는 것입니다.

 

그런데 현대행정에서 가장 중요한 참여자는 행정부입니다. 정책을 실제로 집행하는 것이 행정부이고 현대에는 사회발전으로 행정이 복잡해지고 전문성이 높아지면서 행정부가 정책과정을 실질적으로 주도하게 되었습니다.

 

입법부는 법을 만들거나 예산을 심의하는 등 정책과정 전반에 참여하는데 행정부가 정책집행단계에서 가장 큰 영향력을 행사한다면 입법부는 정책결정단계에서 가장 큰 영향력을 행사합니다. 사법부는 정책 결정단계에 직접적으로 참여하지는 않지만 재판을 통해 정책결정이나 집행에 위법성을 판단함으로써 사후적ᐧ소극적으로 참여합니다.

 

지방에서의 참여자는 지방자치단체장, 지방의회, 지방공무원, 일선행정기관이 있습니다. 지방자치단체장, 지방의회, 지방공무원의 역할에 대해서는 뒤에서 자세히 보도록 하겠습니다.

 

‘일선행정기관’은 다소 생소한 기관일 텐데, 각 지역에서 중앙부처의 업무를 받아서 처리하는 하급 행정기관입니다. 예를 들면 국세청의 업무를 받아서 처리하는 지방세무서 등이 있습니다.

 

비공식적 참여자는 이익집단, 정당, 전문가집단, 시민단체, 언론, 일반국민 등 무수히 많은 비공식적 참여자가 있습니다. 여기에서 우리가 많이 혼동하는 것이 정당과 언론입니다. 이익집단이나 시민단체 등은 시민들이 자발적으로 참여하고 이익집단이나 시민단체의 결정이 정책집행을 직접적으로 구속하지 않는다는 것은 대부분의 사람들이 알고 있습니다. 그런데 정당이나 언론은 더 공식적인 느낌이 들기 때문에 공식적 참여자로 착각하는 경우가 많고, 문제에도 혼동을 유발하는 문제로 자주 출제됩니다.

 

정당은 헌법상 보장된 정당의 자유에 따라 보호를 받고 ‘정당법’에 의해서 설립되기는 합니다. 하지만 정당의 활동 자체를 보면 자발적으로 가입하고 정당 내의 결정에 따라 어떤 목소리를 내기는 하지만 정부가 그 결정에 따라야 하는 것은 아닙니다. 정당소속의 정치인이 국회의원에 당선되어서 ‘국회의원’이 되면 그 사람에 한해서는 입법부의 일원으로서 공식적 참여자로 볼 수 있겠지만 ‘정당’ 그 자체는 비공식적 참여자입니다.

 

언론에 대해서는 ‘KBS는 공기업인데 그렇다면 공식적 참여자가 아니냐’는 의문을 가지는 분들이 있습니다. 그러나 우리가 꼭 알아야 할 것은 KBS는 공기업이 아니라는 것입니다. KBS나 EBS는 특별법에 의하여 설립된 공법인이긴 하지만 공공기관은 아닙니다. 공공기관은 나라에 속한 기관으로 국가에서 관리ᐧ감독하는 기관을 말합니다. 그런데 언론을 국가가 직접 관리ᐧ감독한다면 어떤 일이 일어날까요? 언론의 자유는 보장되기 어렵고 언론은 결국 정부의 하수인 역할을 하게 될 우려가 있습니다. 북한 지도자의 스피커 역할을 하는 북한방송처럼 말이죠. 따라서 우리나라는 언론의 독립성과 자율성을 보장하기 위해 「공공기관의 운영에 관한 법률(이하 공공기관법)」에 다음과 같은 조항을 두고 있습니다.

 

공공기관의 운영에 관한 법률 제4조(공공기관)

②제1항의 규정에 불구하고 기획재정부장관은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기관을 공공기관으로 지정할 수 없다.

3. 「방송법」에 따른 한국방송공사와 「한국교육방송공사법」에 따른 한국교육방송공사

 

이 조항이 신설된 것은 2007년입니다. 과거 KBS와 EBS의 방만한 경영과 영업손실 누적이 문제가 되면서 노무현대통령은 2006년 공공기관운영법을 제정하면서 KBS와 EBS를 공공기관으로 포함시키려 했습니다. 그러나 열린우리당 내부의 반대목소리와 KBS의 반발로 결국 ‘KBS와 EBS를 공공기관으로 지정할 수 없다’는 조항이 신설된 개정안이 통과됐습니다.

 

이후 2014년도 박근혜정권 시절에 새누리당에서 이 조항을 삭제하는 법안을 발의하기도 했습니다. 이들 방송사가 공공기관으로 지정이 되면 공공기관법에 따라 규제를 받게 되면서 운영의 투명성을 높이고 책임경영체제 구축이 가능해질 것이라는 주장이었습니다. 그러나 당시 야당과 언론단체들이 정부가 방송사를 직접통제하려는 것이라며 반발하였고 삭제에 이르지 못해 지금까지 적용되고 있습니다.




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