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[조철현 칼럼] 쉬운 행정학 강의 – 정책의제설정에 관한 이론②

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[공무원저널 = 조철현 교수] 저번 시간에 살펴 본 정책의제설정에 관한 엘리트이론과 대척점에 서 있는 이론은 다원론입니다.

 

다원론 중 벤틀리(Bentley)와 트루만(Truman)으로 대표되는 전통적 이익집단이론에는 정책결정자들은 잠재집단을 염두에 두기 때문에 힘 있는 소수의 이익만을 추구하는 것은 곤란하다는 잠재집단이론과, 한 구성원은 사회의 여러 집단에 중복으로 소속되어 있기 때문에 정책결정자들이 특정 집단의 이익만을 추구하는 것은 현실적으로 어렵다는 중복회원이론 등이 있습니다.

 

다원론자였던 달(Dahl)은 1780년부터 1950년까지 약 170년간에 걸쳐 미국 뉴헤븐시의 주요 정책 결정사항들을 조사하여 시 정책 결정 체제가 과두제 사회에서 다원주의 사회로 변화해 왔음을 주장하였습니다.

 

달은 각 정책의 영역별로 영향력을 행사하는 엘리트가 다르므로, 정당 간의 경쟁이 치열한 선거의 중요성을 강조하였고, 결국 엘리트는 대중의 요구에 민감하게 반응하여 대중의 선호가 정책에 최대한 반영된다는 주장하였습니다.

 

그러나 이후 달은 린드블룸(Lindblom)과 함께 이른 바 ‘수정된 다원주의’로 입장을 변경 하였는데, 기존의 다원론이 이익집단의 중요성을 지나치게 강조하여 정부의 능동적이고 적극적인 독립변수로서의 역할을 간과하였고 정책과정에 작용하는 이데올로기의 역할을 무시하였으며, 정부에 가해지는 외적 환경이나 구조적인 제약과 같은 요인을 고려하지 못하였다고 비판 하였습니다. 결국 기존 다원주의의 입장인 잠재집단이나 정부 내 부처 간의 견제와 균형으로 인하여 특수이익이 지배하지 못할 것이라고 보는 견해에 의문을 제기합니다.

 

이러한 수정된 다원주의 하에서 정부는 완전한 중립적 조정자가 아니라 전문화된 체제를 갖추고 능동적으로 기능하는 체제로서 역할을 수행하여야 하며, 이익집단들 간 정치적 이익의 균형을 조정하는 역할을 수행하여야 한다고 봅니다. 현실적으로 자본주의 국가에서는 불황과 인플레이션 등이 정부의 존립 기반을 위태롭게 하기 때문에 정부가 기업집단에게 특권을 부여하는 상황이 생길 수밖에 없다고 보았습니다.

 

결국 수정 다원주의는 자본주의 체제 하에서 선거 등이 가지는 의미를 과대평가 하여서는 안 되고, 행정 관료 간의 내적 견제, 정부기구의 분화 등을 통하여 다원주의의 민주주의 확립이 이루어 질 수 있다고 주장합니다.


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